English version: Conversion of Protected Paddy Fields for Commercial Activities: Legal Limits, Recommendation Process, and Spatial-Planning Risks
Tanah yang telah dibeli, dikuasai berdasarkan perjanjian, atau bahkan telah memiliki sertifikat hak atas tanah belum tentu dapat digunakan untuk perumahan, pergudangan, kawasan komersial, atau kegiatan nonpertanian lainnya.
Salah satu pembatasan yang perlu diperiksa adalah apakah bidang tanah tersebut masuk dalam Peta Lahan Sawah yang Dilindungi atau Peta LSD.
Sejak 4 Februari 2026, pengendalian alih fungsi lahan sawah diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 2026 tentang Pengendalian Alih Fungsi Lahan Sawah. Peraturan ini menggantikan Peraturan Presiden Nomor 59 Tahun 2019 dan memperkuat integrasi perlindungan lahan sawah dengan rencana tata ruang.
Namun, status sebagai LSD bukan satu-satunya lapisan hukum yang perlu diperiksa. Pelaku usaha juga harus membedakan antara LSD, Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan, Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, rencana tata ruang, dan persetujuan pemanfaatan ruang.
Perbedaan LSD, KP2B, LP2B, dan Rencana Tata Ruang
Lahan Sawah yang Dilindungi atau LSD merupakan lahan sawah yang dipertahankan fungsinya dalam rangka mendukung ketahanan pangan nasional. Bidang tanah yang termasuk LSD ditentukan berdasarkan Peta LSD yang ditetapkan oleh Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional.
Peta LSD selanjutnya digunakan sebagai bahan untuk mengintegrasikan perlindungan lahan sawah ke dalam:
- Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan atau KP2B; dan
- Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan atau LP2B,
yang ditetapkan dalam rencana tata ruang.
RTRW dan RDTR menentukan peruntukan serta ketentuan pemanfaatan ruang pada suatu wilayah. Oleh karena itu, warna yang digunakan dalam peta tata ruang, termasuk istilah informal seperti “zona kuning”, tidak dapat berdiri sendiri sebagai dasar hukum untuk menyimpulkan bahwa suatu tanah dapat dikembangkan.
Penilaian hukum harus mengacu pada nomenklatur kawasan atau subzona, ketentuan kegiatan dan penggunaan lahan, serta peraturan tata ruang yang berlaku pada lokasi tersebut.
Tiga Status yang Harus Diperiksa
Sebelum mempertimbangkan alih fungsi untuk kegiatan komersial, pemilik atau calon pembeli harus menentukan posisi bidang tanah dalam salah satu dari tiga keadaan berikut.
1. Bidang tanah tidak masuk dalam Peta LSD
Apabila bidang tanah tidak masuk dalam Peta LSD, pemanfaatannya tetap harus diperiksa terhadap RTRW atau RDTR, Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang, status dan jenis hak atas tanah, persetujuan lingkungan, Persetujuan Bangunan Gedung, serta perizinan berusaha yang relevan.
Tidak masuknya bidang tanah dalam Peta LSD bukan berarti tanah tersebut otomatis dapat digunakan untuk kegiatan komersial.
2. Bidang tanah masuk dalam Peta LSD, tetapi belum ditetapkan sebagai KP2B atau LP2B dalam RTR
Pasal 17 Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 2026 menentukan bahwa bidang tanah dalam Peta LSD yang belum ditetapkan sebagai bagian dari KP2B atau LP2B dalam rencana tata ruang tidak dapat dialihfungsikan sebelum memperoleh rekomendasi perubahan penggunaan tanah dari Menteri.
Tata cara permohonannya masih mengacu pada Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun 2024, sepanjang tidak bertentangan dengan Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 2026.
Rekomendasi tersebut bukan hak otomatis. Permohonan akan dinilai berdasarkan dokumen, kondisi bidang tanah, rencana tata ruang, penggunaan tanah yang ada, dan kriteria substantif yang ditetapkan dalam peraturan.
3. Bidang tanah telah ditetapkan sebagai KP2B atau LP2B dalam RTR
Apabila bidang tanah telah ditetapkan sebagai KP2B atau LP2B dalam rencana tata ruang, jalur rekomendasi berdasarkan Peraturan Menteri ATR/BPN Nomor 2 Tahun 2024 tidak dapat digunakan sebagai mekanisme biasa untuk mengembangkan proyek komersial.
Bidang tanah tersebut tunduk pada rezim Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023, serta Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2011.
Alih fungsi LP2B pada prinsipnya dilarang. Pengecualian hanya dibuka untuk keadaan yang secara tegas ditentukan oleh undang-undang, termasuk kepentingan umum dan/atau Proyek Strategis Nasional. Pengalihan untuk infrastruktur akibat bencana memiliki ketentuan tersendiri.
Pengecualian tersebut tidak dapat disamakan dengan pembangunan perumahan, kawasan komersial, gudang, pabrik, atau proyek privat biasa.
Siapa yang Dapat Mengajukan Rekomendasi?
Permohonan rekomendasi perubahan penggunaan tanah pada LSD dapat diajukan oleh:
- perorangan;
- badan hukum; atau
- instansi pemerintah.
Permohonan disampaikan kepada Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional melalui Direktur Jenderal yang menangani pengendalian dan penertiban tanah dan ruang. Peraturan juga memungkinkan pengajuan dilakukan secara elektronik.
Dokumen yang Perlu Disiapkan
Untuk permohonan oleh perorangan atau badan hukum, dokumen yang diwajibkan meliputi:
- surat permohonan rekomendasi perubahan penggunaan tanah pada LSD;
- surat pernyataan komitmen pembangunan dalam jangka waktu paling lama tiga tahun;
- peta atau sketsa lokasi yang dimohonkan;
- bukti pemilikan dan/atau penguasaan tanah;
- keterangan mengenai rencana penggunaan dan pemanfaatan tanah;
- salinan identitas pemohon;
- salinan Nomor Pokok Wajib Pajak;
- salinan akta pendirian dan pengesahan badan hukum bagi pemohon badan hukum;
- bukti permohonan KKPR, apabila ada; dan
- KKPR atau pernyataan mandiri pelaku usaha mikro dan kecil, apabila ada.
Untuk permohonan yang berkaitan dengan kegiatan berusaha, pemohon juga harus melampirkan:
- Nomor Induk Berusaha apabila telah terdaftar dalam Sistem OSS; dan
- KBLI yang diajukan.
Peraturan menggunakan istilah “bukti pemilikan dan/atau penguasaan tanah”. Oleh sebab itu, Akta Jual Beli, sertifikat hak atas tanah, perjanjian pengikatan jual beli, pelepasan hak, atau dokumen lainnya harus dinilai berdasarkan fungsi hukumnya masing-masing.
Perjanjian Pengikatan Jual Beli tidak dengan sendirinya membuktikan bahwa hak atas tanah telah beralih kepada pembeli.
Pemeriksaan dan Analisis Permohonan
Setelah permohonan diterima, Direktur Jenderal melakukan pemeriksaan terhadap kelengkapan dan kesesuaian dokumen dalam waktu paling lama lima Hari (lima hari kerja).
Apabila dokumen belum lengkap atau belum sesuai, permohonan dikembalikan. Pemohon mempunyai waktu paling lama 14 Hari (14 hari kerja) untuk melengkapinya. Apabila dokumen tidak dilengkapi dalam jangka waktu tersebut, pemohon harus mengajukan permohonan baru.
Permohonan yang telah dinyatakan lengkap akan dianalisis oleh tim teknis rekomendasi. Analisis paling sedikit mencakup:
- kesesuaian dengan Peta LSD;
- kesesuaian dengan RTR;
- batas dan luas lokasi yang dimohonkan;
- status pemilikan atau penguasaan tanah; dan
- kondisi penggunaan tanah.
Analisis juga mempertimbangkan kepentingan umum, kebencanaan, program ketahanan pangan nasional dan daerah, Proyek Strategis Nasional, serta penanaman modal skala nasional.
Peninjauan lapangan bukan tahapan yang selalu diwajibkan. Peninjauan dapat dilakukan apabila diperlukan berdasarkan kondisi dan hasil pemeriksaan permohonan.
Tiga Kemungkinan Hasil Permohonan
Berdasarkan hasil analisis, Menteri dapat menerbitkan rekomendasi berupa:
- LSD dapat dialihfungsikan;
- LSD dapat dialihfungsikan dengan syarat; atau
- LSD tidak dapat dialihfungsikan.
Rekomendasi bahwa LSD dapat dialihfungsikan dapat diberikan apabila rencana kegiatan sesuai dengan RTR dan memenuhi kriteria yang ditentukan. Kriteria tersebut antara lain keberadaan pertimbangan teknis pertanahan untuk penggunaan nonpertanian, hak atas tanah nonpertanian, KKPR atau izin nonpertanian, bangunan atau urukan yang sudah ada, lokasi PSN, pengadaan tanah untuk kepentingan umum, infrastruktur tanggap bencana, atau kajian pemerintah dan akademisi yang menyatakan bahwa tanah secara fungsional tidak dapat lagi dipertahankan sebagai LSD.
Rekomendasi bersyarat dapat diberikan dalam keadaan tertentu ketika lokasi kegiatan belum sesuai dengan RTR, tetapi terdapat kondisi atau dokumen tertentu yang diakui dalam Pasal 15 ayat (7) Peraturan Menteri ATR/BPN Nomor 2 Tahun 2024.
Sebaliknya, rekomendasi tidak dapat diberikan apabila lokasi berada pada kawasan atau subzona tanaman pangan dan/atau kawasan atau zona lindung dalam RTR serta kondisi eksistingnya masih berupa lahan sawah.
Rekomendasi diterbitkan paling lama 14 Hari (14 hari kerja) sejak dokumen dinyatakan lengkap dan sesuai. Format keputusan dalam Lampiran VIII Peraturan Menteri ATR/BPN Nomor 2 Tahun 2024 menentukan masa berlaku rekomendasi selama tiga tahun sejak tanggal ditetapkan.
Rekomendasi Bukan Perubahan Zonasi atau Izin Membangun
Rekomendasi perubahan penggunaan tanah tidak dengan sendirinya:
- mengubah RTRW atau RDTR;
- mengubah bidang tanah menjadi zona komersial;
- menerbitkan KKPR;
- mengubah jenis hak atas tanah;
- memberikan persetujuan lingkungan;
- menerbitkan Persetujuan Bangunan Gedung; atau
- memberikan seluruh perizinan berusaha yang diperlukan.
Rekomendasi hanya merupakan salah satu lapisan persetujuan dalam proses pengembangan tanah. Pemegang rekomendasi tetap harus memenuhi seluruh ketentuan tata ruang, pertanahan, lingkungan, bangunan gedung, dan perizinan sektoral.
Apakah Selalu Wajib Menyediakan Lahan Pengganti?
Kewajiban menyediakan lahan pengganti tidak berlaku secara otomatis terhadap setiap rekomendasi perubahan penggunaan tanah pada LSD.
Kewajiban tersebut terutama timbul dalam rezim alih fungsi LP2B yang diperbolehkan berdasarkan pengecualian dalam Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 dan Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2011.
Apabila kewajiban penyediaan lahan pengganti berlaku, Pasal 46 Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 menetapkan luas minimum:
- tiga kali luas lahan yang dialihfungsikan untuk lahan beririgasi;
- dua kali luas lahan yang dialihfungsikan untuk lahan reklamasi rawa pasang surut dan nonpasang surut; atau
- satu kali luas lahan yang dialihfungsikan untuk lahan tidak beririgasi.
Karena itu, kewajiban lahan pengganti harus ditentukan setelah status LSD, LP2B, kondisi irigasi, dasar alih fungsi, dan jenis proyek diperiksa secara khusus.
Kesimpulan
Kepemilikan atau penguasaan tanah tidak otomatis memberikan hak untuk mengalihfungsikan Lahan Sawah yang Dilindungi.
Langkah pertama bukan mengajukan perubahan menjadi “zona komersial”, melainkan menentukan posisi bidang tanah dalam Peta LSD dan rencana tata ruang. Setelah itu, perlu diperiksa apakah bidang tersebut belum atau sudah diintegrasikan sebagai KP2B atau LP2B.
Hanya LSD yang belum ditetapkan sebagai KP2B atau LP2B dalam RTR yang dapat menggunakan mekanisme rekomendasi berdasarkan Peraturan Menteri ATR/BPN Nomor 2 Tahun 2024. Rekomendasi tersebut tetap tidak menggantikan perubahan tata ruang, KKPR, persetujuan lingkungan, hak atas tanah, atau perizinan pembangunan.
Bagi pembeli dan pengembang, pemeriksaan status LSD sebelum penandatanganan transaksi lebih aman daripada mencoba menyelesaikan hambatan tata ruang setelah harga tanah dibayar.
Prasetyo Law Office
Prasetyo Law Office merupakan law firm berbasis di Jakarta, Indonesia, yang memberikan layanan hukum terintegrasi bagi klien dalam berbagai bidang, mulai dari transaksi komersial hingga litigasi lintas sektor. Dengan pengalaman bertahun-tahun, kami tidak hanya menguasai aspek regulasi, tetapi juga memahami dinamika industri dan karakter bisnis klien. Kami menyediakan nasihat hukum yang menyeluruh serta solusi strategis untuk membantu klien meminimalkan risiko hukum secara komprehensif dalam setiap tantangan bisnis.
Apabila Anda memerlukan informasi lebih lanjut terkait isu ini, silakan menghubungi kami:
Prasetyo Law Office
Indonesia Stock Exchange Building, Tower 1 Level 3 Suite 304,
Sudirman Central Business District (SCBD),
Jl. Jenderal Sudirman Kav. 52-53, Jakarta Selatan,
DKI Jakarta, 12190
Phone: +6221 5890 5002 (ext. 105)
E-mail: info@prasetyolawoffice.com
Sumber utama: Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023; Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Penetapan dan Alih Fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan; Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 2026 tentang Pengendalian Alih Fungsi Lahan Sawah, khususnya Pasal 16, Pasal 17, dan Pasal 26 sampai dengan Pasal 28; Peraturan Menteri ATR/Kepala BPN Nomor 2 Tahun 2024, khususnya Pasal 12 sampai dengan Pasal 16 serta Lampiran VI dan Lampiran VIII; Peraturan Menteri Koordinator Bidang Pangan Nomor 2 Tahun 2026; serta Peta LSD dan RTRW/RDTR yang berlaku pada lokasi bidang tanah terkait.
Penafian: Publikasi ini disediakan untuk tujuan informasi umum dan edukasi berdasarkan peraturan serta materi yang tersedia per 13 Agustus 2026. Publikasi ini bukan nasihat hukum atau pendapat hukum resmi dan tidak boleh digunakan sebagai satu-satunya dasar untuk pelaporan, perizinan, transaksi, atau sengketa tertentu. Peraturan Indonesia, fungsi Sistem OSS, dan praktik administratif dapat berubah. Nasihat yang disesuaikan dengan fakta serta verifikasi atas persyaratan terkini perlu diperoleh sebelum mengambil tindakan. Penerimaan atau penggunaan publikasi ini tidak membentuk hubungan advokat-klien.
